關于《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關于食品經(jīng)營許可的實施細則（試行）》有關內(nèi)容的說明

發(fā)表時間： 2016-08-30 08:00 來源：平臺管理 　　

2016年初，《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關于食品經(jīng)營許可的實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》）經(jīng)由廣東省食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱省局）局務會審議通過和省政府法制辦備案審查后，于2016年2月20日起正式實施，我省食品經(jīng)營許可工作全面啟動，這是我省貫徹落實新《食品安全法》，推進全省食品藥品監(jiān)管體制改革的一項重要舉措。它與國家的法律法規(guī)相互呼應，充分表明了我們食品藥品監(jiān)管部門以“四個最嚴”的標準，抓好食品安全的態(tài)度與決心。

一、制定的背景

2015年4月24日，全國人大常委會審議通過了新修訂的《食品安全法》。根據(jù)新《食品安全法》的立法精神，為減少監(jiān)管盲點和交叉，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱總局）明確將原食品流通許可和餐飲服務許可統(tǒng)一整合為食品經(jīng)營許可，并相應啟動了有關許可制度的制定工作。2015年8月31日，總局以第17號令頒布了《食品經(jīng)營許可管理辦法》；9月30日，印發(fā)了《食品經(jīng)營許可審查通則（試行）》，均規(guī)定自2015年10月1日起施行。根據(jù)總局的工作部署，為統(tǒng)一和規(guī)范全省食品經(jīng)營許可審批工作，省局在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎上，起草了《實施細則》，擬以規(guī)范性文件形式印發(fā)，計劃于2016年1月1日實施。

二、制定的過程

2015年2月份開始，按照總局有關食品經(jīng)營許可整合工作的部署和省局的工作分工，省局開始了《實施細則》的起草工作。在起草過程中，起草小組工作人員根據(jù)總局有關食品經(jīng)營許可整合工作思路和工作要求，在認真總結(jié)我省以往食品流通許可、餐飲服務許可準入工作經(jīng)驗的基礎上，起草了《實施細則》初稿，并在2015年全省餐飲監(jiān)管工作會議上征求了參會代表包括有關行業(yè)協(xié)會的意見。隨后，通過開展實地調(diào)研和多次召開小型座談會的方式，在充分聽取基層監(jiān)管同志意見的基礎上，形成了《實施細則》征求意見稿的初步文稿?？偩帧妒称方?jīng)營許可管理辦法》和《食品經(jīng)營許可審查通則（試行）》正式發(fā)布后，又對《實施細則》文稿進行了相應的修改完善形成了正式的征求意見稿。

10月26日，《實施細則》正式書面向全省各級食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)和省局機關各處室征求意見。截止到11月6日，總共收到各有關單位的修改意見140余條，包括廣州、深圳、佛山、中山等15個地市和省局各處室均提出了修改意見，惠州、河源、汕尾、陽江、揭陽、清遠、湛江7個地市沒有提出修改意見。期間，又會同省局法規(guī)處和省政府法制辦相關處室的負責同志實地調(diào)研并召開研討會，對文稿有關內(nèi)容進行討論完善。11月16日，進一步修改完善后的《廣東省食品經(jīng)營許可審查通則實施細則（試行）》在省局公眾網(wǎng)公布，向社會公眾征求意見。同時，根據(jù)省法制辦的建議，發(fā)函向省編辦征求意見。截止到11月30日，共收到8個單位和個人反饋的修改意見40條。

綜合分析各單位以及個人所反饋的修改意見，主要集中在以下幾個方面：一是許可事權(quán)劃分；二是食品經(jīng)營連鎖企業(yè)總部、餐飲管理公司是否納入許可及許可條件；三是食品安全管理員的設置、考核和培訓如何實施；四是明廚亮灶是否作為一個強制的許可條件；五是中央廚房配送品種和范圍如何界定等。

在修訂的過程中，我們在主體業(yè)態(tài)細分和許可核查標準等方面，也借鑒了北京等地制定實施細則中的一些好的做法。當時，全國約有11個省將其《食品經(jīng)營許可實施細則》向社會征求意見，北京、廣西等已正式發(fā)布實施。各地在如主體業(yè)態(tài)細分、經(jīng)營項目設置、現(xiàn)場審查標準等方面的內(nèi)容大體一致，只是個別業(yè)態(tài)和要求方面結(jié)合本地特色進行了適當調(diào)整，并與原有的食品流通許可、餐飲服務許可準入類別劃分和準入要求保持了較大的延續(xù)性。

三、主要法律依據(jù)

(一)《行政許可法》

第十六條 行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。

地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。

規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。

法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。

第三十四條 行政機關應當對申請人提交的申請材料進行審查。

申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。

根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

（二）《食品安全法》

第三十五條 國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可。

縣級以上地方人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門應當依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規(guī)定要求的相關資料，必要時對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場核查；對符合規(guī)定條件的，準予許可；對不符合規(guī)定條件的，不予許可并書面說明理由。

（三）《食品經(jīng)營許可管理辦法》　

第五十五條 各省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，制定有關食品經(jīng)營許可管理的具體實施辦法。

（四）《食品經(jīng)營許可審查通則（試行）》

第五十三條 各省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門應當根據(jù)本通則制定具體的實施細則。鼓勵有條件的省、自治區(qū)、直轄市制定嚴于本通則的實施細則。

第五十六條 各省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以對本地區(qū)的區(qū)域性銷售食品、民族特色食品、地方特色食品等自行制定許可審查條件。

四、《實施細則》的主要內(nèi)容

《實施細則》共七章46條，并附有五類食品經(jīng)營許可現(xiàn)場核查表。第一章總則部分是對許可的事權(quán)劃分、主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項目、材料提交規(guī)范和分類審查原則及許可流程的說明。其中第一章第十三條提出了“申請人承諾制”制度，旨在通過優(yōu)化許可審批流程，解決我省小微食品經(jīng)營單位在許可和監(jiān)管方面長期存在困難和問題。第十四條提出了鼓勵建設“明廚亮灶”，通過鼓勵食品經(jīng)營者通過安裝視頻監(jiān)控、建設透明或開放式廚房等形式，暢通消費者行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的渠道，是我省餐飲服務食品安全監(jiān)管一項行之有效的寶貴經(jīng)驗。第二章至第六章是對五類食品經(jīng)營許可的審查要求，具體對應五類現(xiàn)場核查表。第七章附則是對《實施細則》中的一些名詞的解釋。

五、有關內(nèi)容的說明

（一）明確事權(quán)劃分

總局《食品經(jīng)營許可管理辦法》第六條第三款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)食品類別和食品安全風險狀況，確定市、縣級食品藥品監(jiān)督管理部門的食品經(jīng)營許可管理權(quán)限。據(jù)此，同時考慮我省目前實施的餐飲服務許可、食品流通許可制度的延續(xù)性，《實施細則》第四條規(guī)定：

省食品藥品監(jiān)督管理局負責監(jiān)督指導全省食品經(jīng)營許可工作。

縣級以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門負責本轄區(qū)內(nèi)食品經(jīng)營許可審查工作。

設區(qū)的市食品藥品監(jiān)督管理部門可以結(jié)合實際制定本市區(qū)食品經(jīng)營許可工作實施方案，并負責對風險較高的集體用餐配送單位、中央廚房以及食品經(jīng)營連鎖企業(yè)總部等食品經(jīng)營單位實施許可審查。

（二）細分主體業(yè)態(tài)

《實施細則》在國家總局規(guī)定的食品銷售經(jīng)營者、餐飲服務經(jīng)營者、單位食堂三大主體經(jīng)營業(yè)態(tài)的基礎上，將食品銷售經(jīng)營者細分為銷售食品的商場超市、便利店、食雜店、食品貿(mào)易商、通過自動售貨設備銷售食品的經(jīng)營者、網(wǎng)絡食品經(jīng)營者、食品銷售連鎖企業(yè)總部等七種具體業(yè)態(tài)；將餐飲服務經(jīng)營者細分為大型餐館、中型餐館、小型餐館、中央廚房、集體用餐配送單位、小吃店、飲品店、糕點店、餐飲服務連鎖企業(yè)總部、餐飲管理企業(yè)等十種具體業(yè)態(tài)。這是在國家食品藥品監(jiān)督管理總局有關食品經(jīng)營許可原則性的規(guī)定下，對食品經(jīng)營許可的主體業(yè)態(tài)進行了靈活細分，與原有的食品銷售和餐飲許可成熟的分類標準相結(jié)合，實現(xiàn)了監(jiān)管的延續(xù)性，并利于按照現(xiàn)有經(jīng)濟統(tǒng)計標準進行統(tǒng)計，能夠有效協(xié)助開展我省食品行業(yè)經(jīng)營狀況、發(fā)展水平的統(tǒng)計評估，同時在許可證上標注具體業(yè)態(tài)有利于消費者參與社會監(jiān)督，推動社會共治。

（三）合理設置食品經(jīng)營項目

為加強對食品經(jīng)營連鎖企業(yè)總部、餐飲管理企業(yè)食品采購和配送行為的監(jiān)管，并確保其具有相應的食品安全管理能力，防范行業(yè)性、系統(tǒng)性風險，《實施細則》根據(jù)監(jiān)管實際，在總局設置的11個食品經(jīng)營項目的基礎上，明確將“食品經(jīng)營管理”作為一個食品經(jīng)營項目，把食品經(jīng)營連鎖企業(yè)總部、餐飲管理企業(yè)納入許可監(jiān)管。長期以來，負責為下屬眾多門店集中采購和配送食品并參與其食品經(jīng)營管理的食品銷售連鎖企業(yè)總部、食品餐飲連鎖企業(yè)總部以及承包經(jīng)營大量學校、工礦等集體食堂的餐飲管理未納入食品許可范圍，游離在監(jiān)管部門的監(jiān)管之外，其影響面廣，風險集中，是我省食品安全監(jiān)管的一大難點。新修訂的《食品安全法》第五十三條第三款規(guī)定：實行統(tǒng)一配送經(jīng)營方式的食品經(jīng)營企業(yè)，可以由企業(yè)總部統(tǒng)一查驗供貨者的許可證和食品合格證明文件，進行食品進貨查驗記錄。為對這一類食品經(jīng)營單位的食品經(jīng)營行為進行有效的監(jiān)管，我們將其納入許可范圍，掌握其底數(shù)和經(jīng)營狀況，提高監(jiān)管效能，有效防范食品安全風險。

同時，為了切實加強對集體食堂承包經(jīng)營行為的監(jiān)管，提高集體食堂食品安全保障能力，防范集體性食品安全事故發(fā)生，《實施細則》中提出必須獲得食品經(jīng)營許可證等資質(zhì)的食品經(jīng)營單位，才能開展集體食堂的承包經(jīng)營活動。

（四）提出“申請人承諾制”審批模式

目前，我省流通環(huán)節(jié)的食品經(jīng)營主體約為63萬，餐飲環(huán)節(jié)的食品經(jīng)營主體約為28.4萬，占全國食品經(jīng)營單位總量的比例超過10%。根據(jù)中央關于行政審批改革的相關精神，為改變傳統(tǒng)行政部門“重許可，輕監(jiān)管”的模式，解決監(jiān)管力量嚴重不足的現(xiàn)狀，強化“事中事后”監(jiān)管的力度，我們借鑒海南省的“法人承諾制”審批模式，在《實施細則》中提出了“申請人承諾制”許可審批模式，對許可審批流程進行再造。即對食品經(jīng)營主體中風險較低的食品銷售者、飲品店等食品經(jīng)營單位實行書面承諾符合許可條件并依法承擔相應法律責任的，可以當場或者當天發(fā)放許可證。需要現(xiàn)場核查類事項，由后續(xù)監(jiān)管部門在規(guī)定的時限內(nèi)完成監(jiān)督檢查工作。對于現(xiàn)場核查不達標的業(yè)戶，采取撤銷行政許可等懲罰方式。這種模式簡化了現(xiàn)行的許可流程，一方面可以將有限的監(jiān)管力量更多的投入日常監(jiān)管中，另一方面，也可以通過承諾的方式，進一步明確食品安全主體責任，強化主體責任的落實。

 

廣東食品藥品監(jiān)督管理局  

2016年8月22日

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